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民事行政检察服务手册(七)

来源:作者:发布日期: 2018-07-03

名 称:民事行政检察服务手册(七)

第七章  提起公益诉讼

 

一、相关规定

《民事诉讼法》第五十五条第二款“人民检察院在履行职责过程中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律问题的解释》第二十条第一款“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。”

《行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法形使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院和提起诉讼。”

二、名词解释

“公益诉讼”是指对损害国家利益和社会公共利益的违法行为,由法律规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。在提起公益诉讼之前,检察机关要先履行诉前程序。

“诉前程序”就是在提起民事公益诉讼之前,依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼或者建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼,经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,我们可以提起民事公益诉讼。或者在提起行政公益诉讼之前,向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责,经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关依法提起行政公益诉讼。

三、相关案例

案例1.农牧部门不依法履行职责案

【简要案情】2017年7月初,永定区检察院在履职过程中发现,永定区某家庭农场2012年起承包某居委会五组花果山柑橘果园380亩,2015年建设养猪场,并于当年5月投入运行,现养殖生猪共约320余头。养猪场未建完备的污染防治配套设备,禽畜养殖废物渗出、泄露,将猪的粪便粪水污染物直排山地和水沟,汇入距离仅近千米远的一处小型水库,严重污染环境,影响附近村民饮水、用水安全,损害了公共利益。对涉案养猪场的违法排污行为,农牧部门未在自己的职责范围内履行监管职责。

【诉前程序】永定区检察院认为,某家庭农场未建设完备的污染防治配套设施,也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理,猪粪等污染物在储粪池满溢后直接顺山坡流淌,污染周边环境,其下方不到一千米一小水库已被污染,周边居民存在饮水、用水安全隐患,损害了公共利益。对涉案养猪场的违法排污行为,应由农牧部门在自己的职责范围内履行监管职责。遂向我区农牧部门提出检察建议。农牧部门收到检察建议后,高度重视,积极督促该家庭农场污染水源问题整改到位。

【典型意义】该案系2017年7月1日法律正式授权检察机关提起公益诉讼后,张家界市第一起公益诉讼诉前检察建议案,也是全省前十件、回复整改最早的公益诉讼案件。

案例2.慈利县财政局不依法履行职责案

【简要案情】经慈利县审计局审计,2011-2012年,慈利县雄风公共汽车公司虚报公共汽车20标台,套取国家油补资金共计116.36万元。2014年7月,慈利县审计局作出向慈利县雄风公共汽车公司追缴该笔套取资金的审计决定。截至2017年10月,该116.36万元油补资金仍未追缴到位。对慈利县雄风公共汽车公司套取国家补贴资金的违法行为,慈利县财政局未在自己的职责范围内履行监管职责。

【诉前程序】:慈利县检察院认为,慈利县雄风公共汽车公司虚报汽车标台,套取国家油补资金的行为损害了国家利益。对慈利县雄风公共汽车公司套取国家补贴资金的违法行为,慈利县财政局应在自己的职责范围内履行监管职责。于2017年11月向慈利县财政局提出检察建议。慈利县财政局收到检察建议后,积极履职,将该被套取的油补资金全部追缴到位。

【典型意义】这是张家界市首起国有资产领域行政公益诉讼案件,也2017年7月1日法律正式授权检察机关提起公益诉讼后,张家界市案值最大的公益诉讼诉前检察建议案

 

案例3.江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙

民事公益诉讼案

【简要案情】:2010年上半年至20149月,许建惠、许玉仙在江苏省常州市武进区遥观镇东方村租用他人厂房,在无营业执照、无危险废物经营许可证的情况下,擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务。洗桶产生的废水通过排污沟排向无防渗漏措施的露天污水池,产生的残渣被堆放在污水池周围。201491日,公安机关在许建惠、许玉仙洗桶现场查获废桶7789只,其中6289只尚未清洗。经鉴定,未清洗的桶及桶内物质均属于危险废物,现场地下水、污水池内废水以及污水池四周堆放的残渣、污水池底部沉积物中均检出铬、锌等多种重金属和总石油烃、氯代烷烃、苯系物等多种有机物。2015617日,许建惠、许玉仙因犯污染环境罪被常州市武进区人民法院分别判处有期徒刑二年六个月、缓刑四年,有期徒刑二年、缓刑四年,并分别判处罚金。许建惠、许玉仙虽被依法追究刑事责任,但现场尚留存130只未清洗的废桶、残渣、污水和污泥尚未清除,对土壤和地下水持续造成污染。

【诉前程序】经调查,在常州市民政局登记的三家环保类社会组织,均不符合法律对提起公益诉讼主体要求的相关规定,不能作为原告向常州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼。

【诉讼过程】20151221日,常州市人民检察院以公益诉讼人身份,向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼,诉求: 判令二被告依法及时处置场地内遗留的危险废物,消除危险;判令二被告依法及时修复被污染的土壤,恢复原状;3判令二被告依法赔偿场地排污对环境影响的修复费用,以虚拟治理成本30万元为基数,根据该区域环境敏感程度以4.5-6倍计算赔偿数额。

2016414日,常州市中级人民法院作出一审判决:被告许建惠、许玉仙于本判决发生法律效力之日起十五日内,将常州市武进区遥观镇东方村洗桶场地内留存的130只废桶、两个污水池中蓄积的污水及池底污泥以及厂区内堆放的残渣委托有处理资质的单位全部清理处置,消除继续污染环境危险; 被告许建惠、许玉仙于本判决发生法律效力之日起三十日内,委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案,提交常州市环保局审核通过后,六十日内实施; 被告许建惠、许玉仙赔偿对环境造成的其他损失150万元,该款于判决发生法律效力之日起三十日内支付至常州市环境公益基金专用账户。

一审宣判后,许建惠、许玉仙均未上诉,判决已发生法律效力。

    典型意义该案系检察机关提起民事公益诉讼案件指导性案例。

案例4.湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局

行政公益诉讼案

【简要案情】20133月至4月,金兴国、吴刚、赵丰强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下,在湖北省十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处,相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28公顷开采建筑石料。2013422日、430日、52日,郧阳区林业局对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定,责令金兴国、吴刚、赵丰强停止违法行为,恢复所毁林地原状,分别处以56028元、22000元、28000元罚款,限期十五日内缴清。金兴国、吴刚、赵丰强在收到行政处罚决定书后,在法定期限内均未申请行政复议,也未提起行政诉讼,仅分别缴纳罚款20000元、15000元、20000元,未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务,也未向人民法院申请强制执行,致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行,被毁公益林地未得到及时修复。

【诉前程序】20151212日,郧阳区人民检察院向区林业局发出检察建议,建议区林业局规范执法,认真落实行政处罚决定,采取有效措施,恢复森林植被。区林业局收到检察建议后,在规定期限内既未按检察建议进行整改落实,也未书面回复。郧阳区人民检察院经调查核实,没有公民、法人和其他社会组织因公益林被毁而提起相关诉讼。

【诉讼过程】2016229日,郧阳区人民检察院以公益诉讼人身份向郧阳区人民法院提起行政公益诉讼,要求法院确认区林业局未依法履行职责违法,并判令其依法继续履行职责。郧阳区人民检察院认为:金兴国等3人破坏了公益林,损害了社会公共利益。根据国家林业局、财政部制定的《国家级公益林区划界定办法》第二条、《湖北省生态公益林管理办法》第二条规定,公益林有提供公益性服务的典型目的,金兴国等3人非法改变公益林用途,导致公共利益受损。专家意见认为,金兴国等3人共破坏11.7亩生态公益林,单从森林资源方面已造成对公共生态环境影响;郧阳区林业局怠于履职,行政处罚决定得不到有效执行,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。针对金兴国等3人的违法行为,区林业局已对金兴国等3人处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定后,区林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定,对金兴国等3人逾期未履行生效行政处罚决定的行为,依法采取法律规定的措施督促履行。但区林业局怠于履职,致使行政处罚决定得不到有效执行,被金兴国等3人非法改变用途的林地未恢复原状,剩余罚款未依法收缴,区林业局也没有对金兴国等3人加处罚款,导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

201655日,郧阳区人民法院作出一审判决:确认郧阳区林业局在对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定后,未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法;责令区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责;责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。

一审宣判后,郧阳区林业局未上诉,判决已发生法律效力。

【典型意义】该案系检察机关提起行政公益诉讼案件指导性案例。

四、审查要点

哪些行为易“怼”上行政公益诉讼?

序号

违法行为情形

法律条文

监督方式

1

环保主管部门对污染环境、破坏生态的行为未依法履职,致使环境污染、生态持续受到损害

《环保法》102

检察建议

 

提起诉讼

2

林业主管部门对违法占用林地、非法改变林地用途的行为未依法履职,未采取有效措施督促违法行为人履行恢复原状义务等补救措施,

《森林法》13

检察建议

 

 提起诉讼

3

国土资源主管部门对矿山生态环境恢复保证金收缴和矿山生态环境的恢复治理中及国有土地出让金的征收和监管中未依法履职,导致矿山企业欠缴矿山生态恢复治理保证金,矿山生态环境未恢复治理;未收回欠缴的国有土地出让金

《矿山地质环境保护规定》26条、国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》

检察建议

 

提起诉讼

4

乡镇人民政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设,未采取有效措施清理,导致当地生态环境持续受到损害,社会公共利益处于受侵害状态

《城乡规划法》65

检察建议 

 

提起诉讼

5

人民防空主管部门在防空地下室异地建设费管理过程中,未依法履行法定职责,致使房地产开发企业为建设防空地下室或者欠缴防空地下室异地建设费,损害国家和社会公共利益

《人民防空法》73

检察建议

 

提起诉讼

6

水利主管部门在非法采砂、水土保持监督管理过程中,未依法履职,致使非法采砂。未采取有效措施收缴水土保持费

《河道管理条例》251项、《水土保持法》29

检察建议

 

提起诉讼

7

食品安全主管部门未依法履职,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险

《食品安全法》62

检察建议 

 

提起诉讼

8

药品安全主管部门未依法履职,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险

《药品安全法》52款、87

检察建议

 

提起诉讼

9

民政、财政、粮食、交通等主管部门在专项补贴、专项资金发放中,违法行使职权,致使国家补贴资金被套取


检察建议 

 

提起诉讼

 

民事公益诉讼案件重点问题

序号

类  别

范  围

监督方式

1

破坏生态类

人为因素造成的水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、生物多样性减少等

全国性媒体公告

 

提起诉讼

2

污染环境类

大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染等

全国性媒体公告

 

提起诉讼

3

破坏资源类

破坏土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源等

全国性媒体公告

 

提起诉讼

4

食品安全类

食品、食品添加剂、食品相关产品,以及国家实行严格监督管理的保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品

全国性媒体公告

 

提起诉讼

5

药品安全类

中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等

全国性媒体公告

 

提起诉讼

 


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